Эффективное управление горнопромышленными отходами

Отсутствие удовлетворительно функционирующей на федеральном и региональном уровнях системы управления горнопромышленными отходами является одной из нерешенных задач в области российского недропользования. Значение этой проблемы с течением времени усиливается из-за роста экологических угроз и неиспользуемых возможностей по вовлечению техногенных минеральных ресурсов в хозяйственный оборот. Привлекательность техногенных минеральных образований как нетрадиционного источника ценных компонентов возрастает по мере повышения доли трудноизвлекаемых природных запасов при одновременном «мельчании» объемов открываемых месторождений, что делает многие из них недостаточно рентабельными для промышленной разработки.

Появление новых месторождений в удаленных районах с неразвитой инфраструктурой при одновременном ухудшении качества минерального сырья, например, руд цветных и редких металлов, востребованных в высокотехнологичных отраслях, приобрело характер устойчивой тенденции. Причем не только для отечественной минерально-сырьевой базы (МСБ), но и в глобальном масштабе. Международные эксперты отмечают в странах с развитой горной промышленностью значительный рост затрат на освоение новых месторождений при воспроизводстве МСБ в условиях истощения эксплуатируемых участков с богатыми рудами.

На фоне снижения потенциальной ценности новых месторождений вторичные (техногенные) источники минерального сырья многими рассматриваются если не как альтернатива природным месторождениям, то как существенный дополнительный ресурс. Становится все более актуальной задача вовлечения в переработку техногенных месторождений, прежде всего горных отвалов и хвостохранилищ обогатительных фабрик, занимающих большие площади вблизи районов жизнедеятельности населения. Экологический аспект проблемы «расчистки завалов» огромной массы образованных ранее и продолжающих образовываться отходов горных, горно-химических и металлургических производств, а также отходов ТЭК, усиливает необходимость их вовлечения в хозяйственный оборот для снижения вредного воздействия на окружающую среду.

По официальным данным, техногенные образования распределены на территории 55 субъектов Российской Федерации, в 19 из них экологическая ситуация с «техногенкой» оценивается как напряженная. За все время эксплуатации в стране накоплено по различным оценкам от 40 до 80 млрд тонн отходов добычи и первичной переработки. Во многих техногенных образованиях концентрация ценных компонентов сравнима, а иногда и превышает их концентрацию во вновь открываемых природных месторождениях. Особенно это касается так называемых «старых» («брошенных») отвалов и хвостохранилищ, которые активно формировались на территории Российской Федерации во второй половине ХХ столетия. В настоящее время минерально-сырьевой комплекс России ежегодно образует до 5 млрд тонн отходов, более 90% которых приходится на отходы добычи. Из всей массы отходов горнодобывающего и смежных с ним производств перерабатывается не больше половины, остальное накапливается «до лучших времен».

Несмотря на декларируемую государством политику комплексного освоения природных ресурсов, на практике превалирует выборочная отработка лучших участков с извлечением основных, наиболее ценных компонентов, обеспечивающих предприятиям максимальную рентабельность. Такое положение дел в условиях обеднения рудного сырья и «мельчания» открываемых месторождений порождает своеобразный «контур неэффективности», который является результатом нерационального управления всем комплексом вопросов, связанных с воспроизводством МСБ, включая использование отходов горного производства и потребления. Проблему признает и министр природных ресурсов и экологии РФ С. Донской, заявивший о необходимости нового подхода к управлению и государственному регулированию освоения залежей низкорентабельных, трудноизвлекаемых полезных ископаемых.

По мнению министра, возникло противоречие между колоссальным минерально-сырьевым потенциалом, которым обладает наша страна, и нарастающей сложностью и неоднородностью его состава, что усиливает неэффективность действующей системы регулирования особенно в отношении нетрадиционных месторождений, к которым принято относить отходы горного производства. Изучение причин неэффективного управления горнопромышленными отходами позволило выделить 5 групп факторов, влияние которых имеет определяющее значение при рассмотрении техногенных образований в качестве источника промышленной добычи полезных ископаемых:

- горнотехнические и инженерно-геологические (характер образования отходов, компоненты техногенного сырья, геологические процессы, состав и концентрация полезных ископаемых, объем запасов, гидрогеологические условия, др.);

- технологические (наличие наилучших доступных технологий, способных обеспечить рентабельную отработку запасов техногенного сырья; возможность разработки и внедрения новых технологий, в том числе для попутного извлечения ценных компонентов, др.);

- экономические (инвестиционная привлекательность техногенных месторождений, экономическая эффективность и риски проектов их отработки, ценовые тренды на рынках товарной продукции, наличие господдержки в виде налоговых льгот, субсидий и т.д.);

- социально-экологические (наличие в местах размещения отходов трудовых ресурсов, характер и степень влияния техногенных образований на окружающую среду, требуемое качество утилизации отходов в процессе их переработки и др.);

- институциональные (особенности регулирования отношений между инициаторами проектов по переработке отходов и владельцами отходов; правила получения лицензий, механизмы привлечения малых инновационных компаний к переработке отходов, наличие стандартов на проектирование горных предприятий и др.).

Анализ этих и ряда других факторов позволяет сделать вывод о целесообразности системного подхода к управлению отходами горного производства как необходимого условия рационального недропользования. В настоящее время такой подход отсутствует, хотя этот вопрос поднимают многие специалисты и руководители. Так, председатель Комитета по природным ресурсам Госдумы В. Кашин на парламентских слушаниях о законодательном обеспечении повышения инвестиционной привлекательности пользования недрами высказал ряд предложений по реформированию системы управления государственным фондом недр, включая техногенные месторождения.

Академик РАН Ю. Малышев считает, что одним из самых серьезных препятствий для развития отечественной горной промышленности является несовершенство законодательства, многочисленные противоречия в котором затрудняют разведку и освоение месторождений; делают все более острой проблему техногенных отходов. Задуматься о внедрении в России технологий управления отходами (waste management), стимулирующих вовлечение их в хозяйственный оборот предлагает первый заместитель гендиректора ОАО «Росгеология» Г. Алексеев. Он отмечает, что существующая система лицензирования не нацелена на комплексное извлечение полезных ископаемых при освоении месторождений, в результате ценное сырье отправляется в отходы, объемы которого постоянно растут.

Понятие «управление отходами» (горнопромышленными, отходами горного производства) не имеет нормативно закрепленного толкования. Это понятие может рассматриваться в нескольких аспектах, например, как вид деятельности, предполагающий сбор, хранение, переработку, использование, захоронение отходов с определенной эффективностью; или как процесс, направленный на оптимизацию жизненного цикла отходов за счет снижения их образования, вовлечения в хозяйственный оборот или ликвидации. Сфера обращения с горнопромышленными отходами является в Российской Федерации предметом регулирования двух плохо стыкуемых друг с другом законов федерального уровня – Закона РФ «О недрах» (№ 2395-1, 1992 г.) и Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (№ 89-ФЗ, 1998 г.). Данное обстоятельство, на наш взгляд, является одной из главных причин отсутствия продвижения в вопросе формирования эффективной системы управления горными отходами.

Закон «Об отходах…» рассматривает правовые основы обращения с отходами производства и потребления с экологической точки зрения – в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. Законом определены принципы государственной политики в области обращения с отходами, среди которых – использование новейших научно-технических достижений для реализации малоотходных и безотходных технологий, а также использование методов экономического стимулирования для уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно ст. 4 закона «Об отходах…» право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья (в том числе минерального), в результате использования которого эти отходы образовались. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Данное положение является ключевым в рамках законодательства об отходах. Кроме того, ст. 7 закона «Об отходах…» гласит, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к полномочиям органов местного самоуправления. Таким образом, закон «Об отходах…» допускает возможность отчуждения промышленных отходов в рамках гражданского права, не делая при этом исключений для отходов горных производств. Учитывая, что отходы могут быть как инертными, так и опасными, в последнем случае приобретатель права на отходы обязан иметь соответствующую лицензию.

Возможность отчуждения горнопромышленных отходов зафиксирована и в Модельном законе об отходах производства и потребления, принятом для стран СНГ в 2007 г. Его целью была гармонизация национальных законодательств стран СНГ с международными нормами регулирования деятельности по обращению с отходами. Ст. 5 (п. 1) Модельного закона определяет, что отходы являются объектом права собственности, которое может переходить от одного лица к другому, а само право собственности на отходы принадлежит физическим и юридическим лицам, чья хозяйственная деятельность приводит к их образованию. При этом производитель отходов приобретает право собственности на них с момента образования отходов, если иное не предусмотрено национальным законодательством или договором.

Можно резюмировать, что российское законодательство об отходах охватывает техногенные минеральные образования и в целом не противоречит общеевропейским нормам регулирования деятельности по обращению с отходами. Однако отечественный закон «Об отходах…», в отличие от законодательства ЕС, не учитывает специфику отходов добычи и первичной переработки и не выделяет их в отдельную область правового регулирования. Это можно рассматривать как пробел в российском законодательстве, хотя, следует еще раз подчеркнуть, в целом оно носит прогрессивный характер.

Совершенно иная ситуация сложилась с законодательством о недропользовании, базовые положения которого была заложены принятым в 1992 г. Законом РФ «О недрах». По существу, данный закон перенес в рыночные условия советские принципы недропользования. Периодически вносимые в закон «О недрах» поправки и изменения носят, как правило, конъюнктурный характер, не затрагивая ключевых положений, что делает сложившуюся систему государственного регулирования недропользования в части горнопромышленных отходов крайне неэффективной. В отличие от законодательства об отходах, закон «О недрах» не косвенно, через экологические аспекты, а непосредственно регулирует вопросы, связанные с добычей и переработкой минерального сырья. Именно он на практике служит основой для регламентации процессов и процедур в области использования техногенных минеральных образований. Горнопромышленные отходы в этом законодательном акте именуются как отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (ГСПП).

Главная проблема заключается в том, что закон «О недрах» формально приравнивает техногенные минеральные образования к обычным участкам недр, условия пользования которыми полностью определяются выданными лицензиями. В законе сказано, что предоставляемые по лицензиям участки недр (а значит и техногенные образования), не могут быть предметом купли, продажи или отчуждаться в иной форме. В соответствии со ст. 6, недра предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов ГСПП. Ст. 22 гласит, что пользователь недр имеет право использовать отходы своего ГСПП, если иное не оговорено в лицензии. Закон «О недрах» в его действующей редакции рассматривает лицензию (специальное разрешение на предоставление недр во временное пользование) как основной инструмент государственного регулирования деятельности по извлечению полезных компонентов из техногенного минерального сырья. Данный вид регулирования осуществляется в рамках норм административного права, а государственным «администратором» на уровне исполнительной власти выступает Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

Таким образом, действующее законодательство в сфере недропользования не делает различий между природными и техногенными месторождениями, хотя это разные типы горных объектов с геолого-экономической точки зрения. В частности, по величине запасов полезных ископаемых техногенные месторождения соответствуют, как правило, мелким и мельчайшим природным месторождениям, что делает их неинтересными крупным горнодобывающим компаниям, при условии, что экологические платежи невелики.

Предпринимательский интерес к «техногенке» сохраняется у малых и средних горных компаний, однако препятствием здесь является тормозящее действие закона «О недрах» в вопросах заключения гражданско-правовых договоров с крупными компаниями, складирующими текущие отходы. А инвестиционная привлекательность «старых», заброшенных техногенных месторождений теряется ввиду того, что для получения лицензии на их разработку малому предприятию нужно пройти все стандартные этапы инвестиционного цикла и процедуры, включая участие в аукционе, проведение геологоразведочных работ, составление ТЭО кондиций, постановку запасов на государственный баланс и т.д. Без государственной поддержки вовлечение техногенных образований в хозяйственный оборот для небольших компаний становится экономически неэффективным. В результате отходы продолжают накапливаться, а экология ухудшаться. Дискуссионный характер правовых основ недропользования признают и юристы, специализирующиеся в данной области. Адекватность нормирования отношений в сфере добычи и переработки полезных ископаемых они связывают с оптимизацией баланса интересов государства и пользователей недр, что для горнопромышленных отходов не выполняется, учитывая неутешительную статистику в области «расчистки техногенных завалов».

В заключение можно сделать следующие выводы. Принимая во внимание специфику техногенных образований как нетрадиционных источников минерального сырья, существенно отличающихся по ряду параметров от природных месторождений, в системе государственного управления фондом недр следует выделить учет и порядок использования техногенных объектов, образованных горнопромышленными отходами, в отдельный предмет регламентации со стороны Федерального агентства по недропользованию. Право выдачи лицензий на разработку техногенных месторождений следует передать в территориальные органы Роснедр. Необходимо наделить правом собственности на горнопромышленные отходы тех, кто их образует. Недропользователь должен иметь право распоряжаться отходами и совершать любые гражданско-правовые сделки, не противоречащие ГК РФ. Такой подход даст возможность гибко управлять отходами, привлекая для этого инновационно ориентированный малый бизнес и иностранных инвесторов.